Di Balik Kisruh Impor Beras

Kompas online: senin, 28 November 2005
Bustanul Arifin

Kisruh impor beras sejak awal September 2005 mengundang keingintahuan masyarakat. Berbagai analisis, komentar, demonstrasi massa, dan orasi bebas bermunculan tanpa hasil memuaskan. Rapat kerja pemerintah dengan wakil rakyat juga seakan jalan di tempat. Tidak ada solusi kebijakan yang dapat melegakan rakyat dan menjanjikan arah perubahan yang lebih baik.

Argumen yang muncul sangat beragam, mulai dari kesimpangsiuran data produksi dan konsumsi beras, instansi pemerintah saling tidak percaya atas estimasi data yang mereka gunakan, perburuan rente (rent-seeking) oleh mereka yang dekat pusat kekuasaan, sampai keacuhan (ignorance) para elite ekonomi dan politik terhadap penderitaan petani beras, dan itu tentu saja sangat tidak mendukung strategi revitalisasi pertanian yang dicanangkan presiden.

Akar paling mendasar dari kisruh impor beras adalah diskrepansi data produksi dan data konsumsi beras. Diskrepansi tersebut menjadi lebih dahsyat ketika masing-masing instansi pemerintah tidak saling percaya terhadap data yang dimilikinya, tanpa pernah berpikir bahwa hal itu dapat menurunkan kredibilitas kebijakan secara umum. Angka resmi ramalan produksi beras oleh Badan Pusat Statistik (BPS) per 1 November 2005 adalah 53,985 juta ton gabah atau setara 34 juta ton beras dengan faktor konversi 0,63.

BPS melakukan pemutakhiran (updating) angka produksi ini empat kali dalam setahun, sebelum menyatakannya sebagai angka produksi tetap. Faktor konversi 0,63 ini telah digunakan sejak puluhan tahun terakhir tanpa pernah mengakui kemajuan teknologi penggilingan padi dan kemampuan petani memperbaiki teknologi pascapanen.
Selama empat tahun terakhir, angka ramalan ketiga (aram 3) BPS nyaris mendekati kebenaran dan hanya meleset sekitar 1 persen (antara negatif 0,72 dan positif 0,47 persen).

Akan tetapi, ketika petugas lapangan tidak bekerja baik, suplai data dari lapangan tersendat, serta metode estimasi ubinan (perkiraan produksi untuk areal 2,5 x 2,5 meter sebelum dikonversi menjadi produksi per hektar) tidak pernah dikalibrasi di lapangan, maka kita berbicara sampah. Ingat, ketika kita semua risau dengan impor beras mencapai 3 juta ton tahun 2002 dan 2 juta ton tahun 2003 karena hal tersebut menekan harga gabah tingkat petani kita langsung terdiam dan takjub ketika pemerintah mengklaim menghasilkan produksi beras 33,8 juta ton dan telah mencapai swasembada beras pada tahun 2004, tanpa pernah peduli terhadap over-estimasi angka produksi tersebut (lihat artikel Suwandhi, Kompas, 12/11/2004).

Angka konsumsi beras diperoleh dari angka konsumsi langsung rumah tangga 115,5 kg per kapita yang diperoleh dari Survei Sosial Ekonomi Nasional (Susenas). Angka itu kemudian ditambah konsumsi beras industri makanan 10 persen, kebutuhan benih, susut dan kegunaan lain, lalu dikalikan jumlah penduduk sekitar 214 juta jiwa, keluarlah angka 30 juta-32 juta ton konsumsi.

BPS melakukan survei konsumsi beras industri menengah dan besar, tetapi hanya mengestimasi konsumsi beras oleh industri kecil. Akibatnya, angka konsumsi cukup rawan dan sangat sensitif terhadap faktor koreksi tingkat konsumsi beras industri nonrumah tangga.
Diskrepansi data produksi dan konsumsi beras itu sebenarnya masalah akademik biasa, tetapi konsekuensi ekonomi politiknya tak ringan bagi Presiden Susilo Bambang Yudhoyono. Jika pemerintahan Yudhoyono maju terus dengan impor, secara tidak langsung mengakui ketidakberhasilannya mencapai swasembada beras. Namun, ketidakpercayaan pemerintahan Yudhoyono terhadap data produksi-konsumsi publikasi BPS dapat juga dimaknai swasembada pada era Presiden Megawati tahun 2004 jadi hambar karena fenomena over-estimasi produksi.
Menggiurkan

Rente ekonomi impor beras memang sangat menggiurkan bagi mereka di sekitar pusat kekuasaan untuk mencari justifikasi apa pun tentang impor beras. Kebutuhan stok penyanggah, antisipasi melonjaknya harga beras karena dampak kenaikan harga bahan bakar minyak (BBM), tingginya laju inflasi, dan lain-lain adalah sedikit dari sekian macam argumen. Terkesan dipaksakan.

Walaupun harga dunia beras saat ini pada titik keseimbangan tertinggi dalam tiga dasawarsa terakhir, harga 266 dollar AS per ton atau setara Rp 2.700 per kilogram masih lebih rendah dibandingkan dengan harga domestik yang di atas Rp 3.000 per kilogram (kg). Nilai rente ekonominya akan jauh lebih besar jika mereka mampu mencari beras di pasaran dunia dengan harga yang lebih rendah dari harga rata-rata dunia saat ini. Konon, harga stok lama beras di Vietnam dan Thailand dapat didumping dengan harga sekitar 230 dollar AS per ton atau tidak sampai Rp 2.800 per kg setelah ditambah asuransi dan ongkos angkut.

Beberapa media dan argumen yang berkembang dalam rapat kerja antara pemerintah dan Komisi VI Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) memang telah menyinggung tentang pressure dari para pemburu rente dan importir beras ini tanpa memperhitungkan dampak buruk kejatuhan harga gabah yang harus ditanggung petani. Pasar beras domestik salah satu contoh dari struktur pasar asimetris dan tidak setara karena pelaku yang memiliki posisi tawar lebih baik menekan pelaku di bawahnya. Beras impor belum masuk dan baru saja menjadi berita, tengkulak telah menekan harga gabah petani.

Dalam bahasa ekonomi kelembagaan, kisruh beras dan kesemrawutan pembangunan ekonomi secara umum di Indonesia adalah jebakan keseimbangan tingkat rendah. Pembangunan pertanian di negara miskin seperti Indonesia seakan ditakdirkan memiliki biaya transaksi ekonomi yang sangat tinggi, risiko tinggi, arus dan perputaran informasi rendah karena hanya berputar di kalangan para elite dan lingkungan kelembagaan yang lemah pula.
Perumusan kebijakan sangat sering tidak melalui proses analisis teknis-obyektif dengan metodologi yang kredibel, tetapi melalui proses tawar-menawar (tekan-menekan) dengan kepentingan ekonomi dan politik kental dan vulgar.

Kebijakan sering dikeluarkan tanpa proses analisis ex-ante yang memadai, termasuk konsekuensinya, siapa yang diuntungkan dan dirugikan. Ketika timbul masalah, baru dicari pembenarannya. Kebijakan seperti ini tentu primitif. Hanya pantas diberlakukan dalam kondisi sistem ekonomi politik yang tidak beradab, fasis-feodalistik. Bukan di tengah masyarakat Indonesia yang coba bangkit dari krisis.

Masyarakat mengira pola aransemen kelembagaan dan proses perumusan kebijakan semakin beradab karena gembar-gembor tingkat transparansi kebijakan, demokratisasi, dan governance system akan segera diterjemahkan menjadi aksi dan implementasi yang menyejahterakan masyarakat banyak.

Ternyata, masyarakat harus menerima kenyataan pahit ini: keempat presiden pasca-Soeharto tidak mampu mewujudkan prinsip-prinsip keberadaban kebijakan, jika tidak dapat dikatakan melangkah mundur jauh ke era penjajahan. Para elite dan politisi tidak henti-henti memikirkan diri mereka sendiri.

Kini kasus kisruh beras itu telah menjadi bubur dan pasti tidak akan lebih baik jika diatasi dengan, misalnya, menyita 70.000 ton beras impor yang konon telah masuk di beberapa pelabuhan dan menjadi milik negara. Ingat, kasus penyelundupan gula impor 72.000 ton tahun lalu kini tak terdengar lagi tindak lanjutnya. Perum Bulog, penegak hukum, dan jajaran pemerintah daerah perlu segera meyakinkan masyarakat bahwa beras impor yang telanjur masuk benar-benar hanya untuk stok penyanggah, seperti sejak awal menjadi justifikasi impor. Apabila anggota kabinet merasa berat melaksanakan karena seakan mengakui kekacauan kebijakan yang terjadi pernyataan arif dan tidak normatif dari Presiden Yudhoyono masih diperlukan.